在全面建成小康社会与实施乡村振兴战略的关键时刻，十三届全国人大常委会第十二次会议表决通过了关于修改土地管理法的决定，无疑顺应了农业农村现代化的核心目标与城乡融合发展战略选择，回应了全面现代化的时代要求。因为土地制度是一个国家经济社会最基本的制度，农民与土地的关系是一个国家最为重要的生产关系。习近平总书记就强调：“我国农村改革是从调整农民和土地的关系开启的，新形势下深化农村改革，主线仍然是处理好农民与土地的关系。”土地是农民之根与农业之本，是农民赖以生存和发展最基本的物质条件，处于农民与国家关系中的核心地位，决定了处理好农民与土地是实施乡村振兴战略中推进动力变革与制度变革的主线。湖南师范大学中国乡村振兴研究院专程拜访全国人大农业与农村委员会陈锡文主任，并就农地改革的有关热点问题进行了专访。
陈文胜：土地管理法的修改，比较普遍认同的是，明确了农村集体经营性建设用地容许进入市场，破除了城乡二元土地制度的法律障碍。而不同的意见认为，管理范围是国有土地的城市房地产管理规定基本上就没有修改，否则，一旦农村集体土地入市，就会产生一系列问题。既然允许集体土地入市就应修改宪法，就是城市的土地可以实行国有，也可以实行集体所有。集体所有土地不能进入城市中心和公共事业，但能不能进一部分到城里来？尤其在城乡结合部，两种公有制能否不非要由规划一刀切地划一条线？随着生产力的发展和社会公共管理的需要，也不是由规划定得了的，要允许不同形态的公有制存在。而有些人提到了另外一个问题，如果允许集体所有土地全面入市，要研判会造成什么样的结果，因为绝大多数城市住房空置率已经非常突出，商品房供应已经非常过剩了，有些城市房价已经跌到比成本还要低，必须特别慎重。
还有一个就是农民的现实选择问题，因为入市在中西部一些地方的收益低，市场的不确定性、尤其是现在经济下行导致市场信心更低，而征地补偿标准提高以后，加上社会保障，相比之下变现更快，因而农民征收意愿更高，改革缺乏动力。因此，哪一套制度好？如重庆把地票扩大到全市，当时普遍叫好，后来供大于求而价格快速下跌，几十万亩地票指标卖不出去了，反而对农民的利益造成了伤害。什么样的改革能够真正让农民获得红利？
有一些对耕地红线政策有不同意见，认为严格保护耕地是什么年代提出来的，耕地红线到现在还有多大重要性？认为提出的时候的土地调查是18.3亿亩，2009年第二次土地调查的时候已经变成20亿亩了。到2013年十八届三中全会以后，明确实际耕地是20亿亩，离红线还差得很远，而且大规模的占用耕地的年代已经过去了，工业化已经进入后期，拿出宅农村19万平方宅基地的三分之一流转起来，就足以满足城市用地建设，可以让城市的地价降下来、房价降下来。其中一个学者就提出，虽然中国人口密度比发达国家、发展中国家、甚至低收入国家要高，但城市人均建设用地的标准远远低于世界平均水平，仅占全国国土面积4.1%，而美国是5.8%，英国是8.3%，日本是8.9%，居住用地就更低。土地修法应该体现现实性、时代性，应该体现当前面临的主要的任务、主要的矛盾，应当满足人民对美好生活的需要。认为总书记说过话，禁止城市居民到农民去圈大院、搞大别墅，但总书记确实没有说不能搞商品住宅开发。既然地为什么要人为地作茧自缚？农村那么多宅基地为什么不搞活？城里人想下乡，为什么就不给块地？农民也是中华人民共和国公民，凭什么城市里边可以多套房，农民只有一套房？城市里边一百平米，二百平米，三百平米，农民为什么不能？城市土地可以搞商品化，农民建设用地为什么就不能搞商品化呢？这些意见非常尖锐。
陈锡文：按现行土地管理法的规定，“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”这即是说，只有当农村集体经济组织自身有非农业建设需要时，才能够经批准依法使用本集体经济组织的土地；非本集体组织的任何单位和个人，都不得使用农村集体经济组织的土地进行非农业建设；但当乡镇企业发生破产、兼并等情形时，为了处理债权债务，其符合规划、依法取得的农村集体经济组织建设用地使用权，可以依法转让。而允许农村集体经营性建设用地入市，首先就突破了现行法律的上述规定，这是对我国建设用地管理制度进行改革的尝试。
1.农村集体经营性建设用地的由来
陈锡文：农村集体经济组织的建设用地，大体上可以分为三类：乡镇企业用地、农民宅基地、乡村公共设施和公益性用地，其中用于经营性活动的建设用地，是乡镇企业建设用地。按我国现行《土地管理法》的规定，农村集体经济组织以外的任何单位和个人，不得使用农村集体土地进行非农业建设；但乡镇企业在发生破产、兼并等情形时，其符合规划并依法取得的建设用地使用权可以依法转移。
这就提出了一个问题，如果乡镇企业并没有发生破产、兼并等情形，而是因故停产、歇业，其闲置的建设用地可否对外转让使用权？2008年10月，中共十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，首次触及了此问题，提出：“逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。”这里使用的农村集体经营性建设用地的概念，指的就是乡镇企业建设用地。之所以要突出“经营性”，本意就是要排除农村宅基地、公共设施和公益性建设等非经营性建设用地。而2013年11月，中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，进一步提出：“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”由此，经党中央、国务院批准，并经全国人大常委会授权，自2015年起，在全国33个县级行政区划内，先后开展了对农村集体经营性建设用地使用权进入市场的改革试点工作。
2.农村集体经营性建设用地入市试点的意义和价值
陈锡文：允许农村集体经营性建设用地入市，就可以相应减少国家对农村集体土地的征收；可以探索对集体建设用地使用权转让中的增值收益如何在国家、集体、个人三者间合理分配；可以探索如何将不属于公共利益的建设用地逐步退出国家征收的范围，等等。这符合党的十八届三中全会决定提出的改革要求：“缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。”可以说，农村集体经营性建设用地入市，与国家征地制度的改革，是一个问题的两个侧面，推进农村集体经营性建设用地入市，也是在推进国家征地制度的改革。
问题是，被允许入市的农村集体经营性建设用地，其前提条件是“符合规划、依法取得”。而从社队企业到乡镇企业再到当下，集体经营性建设用地从形成到现在，年代久远，很多情况已经时过境迁。当年兴办乡镇企业是“村村点火、户户冒烟”，当时批准其使用的建设用地，也许符合当时的规划，但这么多年过去，这些建设用地能否符合当下的规划，则很可能就未必了。同时，有些现存的集体经营性建设用地，在当时就未能按程序依法取得过土地使用权。所以，真正符合进入市场条件的农村集体经营性建设用地，其数量有限。据自然资源部公布的情况，到2018 年3月底，33个改革试验区共查明农村集体经营性建设用地11.9万宗，面积141.5万亩；但目前已经入市转让使用权的共812宗，面积1.6万亩，[1]所占比重很低。
为什么会出现这样的情况？主要原因有以下几个方面，一是多数农村集体经营性建设用地仍在使用中，不可能转让土地使用权；二是有相当部分集体经营性建设用地不具备“符合规划、依法取得”的前提条件；三是在33个县级行政区划内，共有141.5万亩农村集体经营性建设用地，每个县（市、区）平均近4.3万亩，约28.6平方公里，如果这些农村集体经营性建设用地，真在短时期内全部进入当地的建设用地市场，那就不仅难以消化，而且很可能会冲垮市场。但无论如何，这项试点仍然很有意义、很有价值。
第一，通过农村集体经营性建设用地入市，显示出了当地土地的市场价格与征地补偿之间的差距。如江南某一试点县，拍出的第一块农村集体经营性建设用地，按规划被用于旅游宾馆建设，均价为每亩50多万元，扣除30%的“土地增值收益调节基金”后，农村集体经济组织实际获得每亩土地使用权出让金30多万元，远高于当地政府在征收土地对农民的补偿标准，况且该土地并没有因此而改变农村集体经济组织的所有权，出让的土地使用权到期后，集体经济组织可以收回土地使用权再次出让。集体经营性建设用地入市与国家征收土地之间利益分配的明显差距显现出来了，这就将倒逼着政府加快对土地征收和补偿制度的改革。
第二，测算出了如何合理分配土地改变用途后的增值收益。如上所述，农民集体土地的使用权，在建设用地市场拍出的使用权出让金，当地政府为什么要收取30%的“土地增值收益调节基金”？因为政府要为这宗土地的开发和项目建成后的营运提供必要的水、电、路、气等基础设施，没有这些基础设施，这宗土地将毫无价值。
土地在改变用途过程中的增值收益如何分配才合理，是个非常复杂的问题。单个项目的测算还相对容易，而成片开发的测算难度就相当大。如城市拓展、新区开发等，动辄都是几千亩、上万亩的征收土地。但征收来的土地并非都可以收取出让金，如路、电、水、气等基础设施用地，社会管理机构用地，科技、教育、卫生、文化等公益设施用地，公园、绿地、水面等生态环境用地，等等。这样，扣除上述用地之后，能够出让使用权的城市经营性建设用地，一般都不可能达到全部被征收土地的一半。因此，出让城市经营性建设用地使用权所取得的出让金，就必须承担上述全部基础设施、公共设施、公益设施等用地的征地、拆迁、安置等补偿费用，以及上述所有设施的建设费用。于是，被征收的土地就必须有一个成本合理分摊、增值收益分配的机制。但是，被征收的土地，由于所处的位置不同、征收的时间不同，它们之间的成本、收益差别很大，因此，要建立起对每宗土地的成本合理分摊、增值收益合理分配的机制，确实面临很大挑战。但是，现阶段建立兼顾国家、集体、个人三者利益的土地增值收益合理分配机制，关键是应当体现出党的十八届三中全会决定的要求：“合理提高个人收益。”
第三，提出了合理配置城乡之间建设用地的重大问题。我国各省、区、市对处于不同地貌的农民住房建设，都规定有不同的宅基地占地标准；国家对城市、县城和建制镇也规定有不同的人均占地标准，但是，由于城乡土地利用总体规划和建设规划的不健全，尤其是绝大多数村庄都缺乏土地利用和建设规划，再加上对闲置、废弃或低效利用的建设用地缺乏有效的二次开发利用制度，因此在总体上造成了建设用地供给短缺和闲置并存的结构性矛盾。
陈文胜：关于征地也同样存在着不同的意见。这次对土地征收的公共利益范围明确界定为六种情形：军事和外交需要用地、政府组织实施基础设施建设、公共事业、保障性安居工程、成片开发建设及法律规定可征收农民集体所有土地的其他情形等需要用地的，可征收农民集体土地。好的评价是有效地防止无限扩大公共利益范围，保障了农民的合法利益。但也有意见认为，现在城市发展不就是工业开发、住宅开发吗？住宅占了城市百分之三四十的景观，需要遵守城市统一规划，就存在社会公共利益。因此，既没有纯粹的公共产品，也没有纯粹的私人产品，一定要进行公共利益区分，就只能根据一定发展阶段的经济社会发展来确实。
特别是地方政府面对面对各种实际困难的时候，比如说GDP不能负增长就需要投资，就得招商引资，就需要搞基础设施建设。我们现在还不能学习发达国家，因为他们已经充分现代化了，很少需要征地了。同时，地区差异很大，一些地方工业化和城镇化基本上达到了西方发达国家的水平，不需要这么大的征地的量，是不是应该缩小范围？对征地的范围很模糊，给地方政府的自由裁量权太大。
3.“城乡建设用地增减挂钩”偏离了政策的预期目标
陈锡文：进入新世纪以来，由于农民外出务工经商人员增加，人们对农村村庄“空心化”、农民住房闲置的问题高度关注，由此催生了“城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”的思路。[2]应当说，按照农业人口逐步城镇化的趋势，这种城乡建设用地增减挂钩的思路，无疑是符合发展规律的，但是，作为具体政策措施要落地贯彻执行，却面临着相当复杂的情况。因为农民从外出务工经商，到开始在城镇常住，再到在城镇安家落户，最后融入城镇成为市民、舍弃在农村的住房，需要经历一个相当长的过程，往往并非一代人即可完成。在这个过程中，城乡建设用地的增减挂钩，至少在时间上很难同步。但是，一些地方为了满足城镇建设用地的需求，以“城乡建设用地增减挂钩”的名义，强拆村庄，把腾退出来的农村建设用地指标置换进城使用。
习近平总书记曾指出：“推进农业转移人口城镇化，要坚持自愿、分类、有序。自愿就是要充分尊重农民意愿，让他们自己选择，不能采取强迫的做法，不能强取豪夺，不顾条件拆除农房，逼农民进城、让农民工‘被落户’、‘被上楼’。分类就是中央提出要求，各省、自治区、直辖市因地制宜制定具体办法，可以采取积分制等办法，成熟一批，落户一批。有序就是要优先解决存量、优先解决本地人口，优先解决好进城时间长、就业能力强、可以适应城镇产业转型和市场竞争环境的人，使他们及其家庭在城镇扎根落户，有序引导增量人口流向。”[3]他还指出：“城镇化是城乡协调发展的过程。没有农村发展，城镇化就会缺乏根基。有些地方错误理解城镇化和城乡一体化，干了一些‘以城吞乡’、‘逼民上楼’的事，严重损害了农民利益。城镇化和城乡一体化，绝不是要把农村都变成城市，把农村居民点都变成高楼大厦。”[4]他在这里强调的，是城镇化的进程必须以“人”为中心，切不可以“地”为中心。但一些地方在理解和贯彻“城乡建设用地增减挂钩”的思路时，显然违背了这个原则。
我国现行的建设用地制度，除了必须符合规划、实行用途管制之外，至少还有两项很重要的规定，一是实行总量控制，即国家每年根据需要和可能，下达年度新增建设用地指标。年度新增建设用地指标，高峰时超过800万亩，经济进入“新常态”后逐步调减，近几年为600—700万亩。年度新增建设用地中，对征收农村集体土地，尤其是对占用耕地的数量都有明确规定。二是建设占用了耕地，必须实行“占补平衡”。《土地管理法》规定：“国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，按照‘占多少，垦多少’的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占耕地的数量和质量相当的耕地。没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。”同时，《土地管理法实施条例》还规定：“地方各级人民政府应当采取措施，按照土地利用总体规划推进土地整理。土地整理新增耕地面积的百分之六十可以用作折抵建设占用耕地的补偿指标。”这即说，经批准建设占用的耕地，占用者必须补偿相应的耕地；补偿耕地，可以开垦新的耕地，也可以通过土地整理新增耕地，但通过土地整理新增的耕地，在折抵占用耕地的补偿指标时，须打六折。这里有两条原则是清楚的：一是建设占用耕地必须经过批准，即获得新增建设用地指标、办理耕地转用手续，并补偿相应的耕地；二是通过土地整理方式将新增耕地折抵占用耕地指标的，须打六折。但在实行“城乡建设用地增减挂钩”中，许多地方都没有贯彻上述两项原则。
一是在没有获得新增建设用地指标的情况下，通过“增减挂钩”，擅自增加新增建设用地。本来，“增减挂钩”是建设项目经批准占用耕地后，实施“占补平衡”的一个具体途径，因此，实施“占补平衡”必须先获得新增建设用地指标。但不少地方的实施过程却是“逆向操作”，即并没有获得新增建设用地指标，自己到农村去拆房、并村，并将因此整理出来的耕地面积直接作为当地城镇新增建设用地的指标，这就使得实际使用的新增建设用地总规模，大大突破了国家下达的年度指标。如一些中心城市（省会城市、地级市）为了招商引资，将国家下达的新增建设用地指标全部留在市区，而对下辖各县（市、区）的新增建设用地，要求通过“增减挂钩”去自行解决。于是，对不少县（市、区）来说，用地制度就演变成在农村拆出多少建设用地，就可以在城镇增加多少建设用地。本来，国家每年新增的建设用地指标，能够分到县一级的，往往只有三、五百亩地。但是，尽管国家指标都被留在了中心城市，但只要能到农村拆房、并村，节约的农村建设用地指标就可以置换为城镇建设用地的指标，所以反而没有了制约，想用多少就去拆多少。因此，近些年的县城甚至建制镇，有不少都是宽马路、大广场，高楼林立，哪里来的那么多建设用地指标呢？很多都是“增减挂钩”来的。以至不少地方的县城、县级市市区乃至建制镇，都造成了数量可观的房产积压，由此形成的经济社会压力不可小觑。
二是扩大了土地整理新增耕地折抵建设用地补偿指标的系数。“城乡建设用地增减挂钩”的土地来源，是“农村建设用地整理”，这在国发[2004]28号文件中讲得是很清楚的。按《土地管理法》的相关规定，农村土地整理的目的，本来是“提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。”但1998年底发布的《土地管理法实施条例》却规定：“土地整理新增耕地面积的百分之六十可以用作折抵建设占用耕地的补偿指标。”而到了2004年，真开始实行“城乡建设用地增减挂钩”后，却谁都不再提及须打六折的事了。于是就变成了通过对农村建设用地的整理，新复垦了多少耕地，就可以在城镇增加多少建设用地。
综合来看，一是由于“城乡建设用地增减挂钩”的土地指标没有纳入国家年度新增建设用地的总指标，二是又没有“打六折”，三是到农村通过拆房、并村，把农村节约的建设用地指标置换进城，再到指标落地、征地拆迁搞项目开发，在利用这些置换指标进行城镇建设时，实际就需要在农村拆两遍、建两遍房，明显扩大了建设总规模。因此，在“城乡建设用地增减挂钩”到处飘红的2009—2012年间，据保守估计，年度实际使用的新增建设用地总规模，要比国家下达的指标，超出约四分之一到三分之一。由此也就不难想象，那几年，央行货币的增发，金融机构贷款规模的扩大，地方政府债务的增加，钢铁、水泥等建筑材料生产规模的剧增，显然都不是没有原因的。因此，城镇建设用地的盲目扩大，对宏观经济稳定的负面影响，决不可低估。2018年中共中央一号文件提出了“改进耕地占补平衡管理办法，建立高标准农田建设等新增耕地指标和城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省调剂机制，将所得收益通过支出预算全部用于巩固脱贫攻坚成果和支持实施乡村振兴战略”的政策，并由国务院办公厅发出了关于实施上述两项政策管理办法的通知。通知中，对实施这两项政策制定了一系列具体、细致的规定，使得这种通过增加耕地而使农村建设用地指标置换进城的做法，具有了更明确的规范、更严格的约束。
4.亟待破解城镇建设用地的严重结构性矛盾
陈锡文：我国仍处于城镇化推进阶段，城镇要发展，就不可能不增加占用土地，但也需要从另一个侧面提出问题，即城镇发展究竟还需要多少土地？从我国的总体情况看，当前城镇发展中的土地问题，主要矛盾不在总量，而在结构。这种结构性矛盾主要体现在两方面：一是地域之间城镇用地的结构性矛盾。表现为人口增长快的大城市和特大城市用地紧张，而人口增长慢甚至人口净流出的中小城市和小城镇占用土地过多。据住房和城乡建设部公布的数据，2016年我国城市建成区总面积5.43万平方公里，常住人口4.77亿；县城建成区总面积1.95万平方公里，常住人口1.55亿；建制镇建成区总面积3.97万平方公里，常住人口1.62亿；乡政府所在地建成区总面积0.67万平方公里，常住人口0.28亿。[5]我国对于城镇建设用地的标准是：城市人均占用土地不大于100平方米，县城人均不大于105平方米，建制镇人均不大于120平方米。以此标准看，目前我国城市、县城、建制镇的建成区占地面积不是不够，而是都已经超标。而2016年全国村庄现状用地为13.92万平方公里，[6]占全国城乡建成区总面积25.94万平方公里（其中城市、县城、建制镇和乡的建成区总面积为12.02万平方公里）的53.66%，但我国2017年的农村户籍人口在全国总人口中的比重为57.65%。因此，过度渲染所谓城镇建设用地不足、农村村庄建设用地过多，并不符合事实。二是城镇内部用地的结构性矛盾。城镇建成区内，工业、仓储等用地比重偏高，而住宅和服务业等用地比重偏低，这是普遍性的现象。导致这种城镇内部土地利用结构失衡的原因，既有我国处于工业化加速发展阶段的特殊原因，更有供地价格的形成机制被严重扭曲等普遍性原因。各地为了招商引资，大多把工业用地的价格压得很低，基本上都只相当于当地住宅和商贸用地价格的八到十分之一。更何况，有些地方为了吸引所谓知名企业，在本来就已经压得很低的工业用地价格上，还采取进一步降价、甚至实行零地价供地做法。于是，工业企业往往大量占用土地（尤以各类“园区”内的企业为盛），结果是造成大量土地的低效利用甚至闲置。习近平总书记在2013年底曾指出：“目前，城镇工矿建设用地中，处于低效利用状态的有五千平方公里，占全国城市建成区的百分之十一。”[7]工业用地的供地价格过低，其征地、拆迁、安置的成本如何补偿呢？早先当然是靠压低对农村集体土地征收的补偿，但到了一定程度就压不下去了；于是就只能抬高对城镇商贸、住宅用地的供地价格，以此来求得征地成本与土地出让金收益总体上的财务平衡。显然，工业用地的低价格，是靠牺牲农民和市民的利益换取的，因此也是难以持续的。习近平总书记曾指出：“今后，城镇建设用地特别是优化开发的三大城市群地区，要以盘活存量为主，不能再无节制扩大建设用地，不是每个城镇都要长成巨人，腰围都要不断扩大。”“各地区要结合实际减少工业用地，适当增加生活用地特别是居住用地，切实保护耕地、园地、菜地等农业空间，划定生态红线。要调整城市建设用地中工业用地和居住用地比价不合理问题，坚决杜绝工业用地零地价甚至倒贴的现象。”[8]
由此可见，当前我国城市建设用地中的突出矛盾，是城市内部的用地结构性矛盾，这个矛盾的主要方面，是工业用地的比重偏高，症结在于工业用地的定价机制被严重扭曲。因此要抓住我国经济从高速度增长向高质量发展转变的历史性机遇，加快转变在追求高速增长阶段形成的思维惯性，大力调整城镇内部的产业结构和用地结构，加大对城镇废弃土地、闲置土地和低效利用土地的二次开发力度，着力盘活城镇土地存量，全面提升城镇土地利用效益。否则，农村的土地被征收得再多，也是填不满城镇建设的胃口的。当然，农村村庄的建设用地现状中，也存在着不少不合理现象。但是，对农村村庄建设用地的整理，应当更多地用于复垦为耕地、退还给生态用地，以及留给农村发展新产业、新业态和一二三产业融合发展使用，而不是一味地将其置换为人均用地已经超标的城镇作为新增建设用地指标。
陈文胜：地方政府对土地利益分配的绝对主导权，主要是建立在城乡发展规划权的基础上。有专家调研发现，一些城市规划基本上不以坚持和保障土地合理利用为前提，土地规划说调整就调整，甚至授权给房地产开发商，房地产开发商要求怎么建就怎么建，能给多少用地指标就给多少用地指标，所谓规划的控制性主要是服务于地方政府的卖地。地方政府可以把符合工业化、城镇化需要的农村土地，优先规划为顺利入市的集体经营性建设用地，还可把不属于政府开发范围的集体经营性建设用地，规划为公共用地、绿化用地。那么，农民和村集体的利益就只能靠边站了。
在具体的规划上，乡村与城市也大不一样，城市政府对城区土地收益有总量平衡，住宅、商业、广场、绿化的规划在整体利益之下能够协同一致。而乡村主体多元、利益多元，长期以来就缺乏土地利益总量平衡的分配机制，具有绝对规划主导地位的地方政府，尤其是处于工业化中期的中西部地方政府，在工业化、城镇化进程中很难以坚持优先农业农村发展的原则，特别是难以优先农民和村庄发展，必然导致与农民利益的矛盾冲突。乡村作为一种具有独特性的自然景观，建筑物之间本来就有较远的距离，而非城市那样的密集建筑群，特别是乡村振兴中的新产业、新业态的发展有特定的规律，本身就需要大量的配套用地。但是不少地方的规划政策，要求在山水与田野的集体经营性建设用地，必须配套城市建筑标准的距离和绿地，不跨过这个高门槛就不让入市，如此这般乡村何以振兴？
由此可见，农村土地改革的顶层设计要有方向性和原则性，不能太细，更不能一刀切。中国有东部、中部、西部，各个地区情况不一样。即使湖南一个省的范围，长、株、潭的各个县区也不一样，湘西、湘南、湘北就更不一样。同时，乡村振兴不是每一个村庄都能够振兴，有些村庄会自然消亡，属于国家乡村振兴规划中明确的“搬迁撤并类村”，就不一定要规划过多的土地再造一个“空心村”。在一些城市快成为“空心城”的情况下，哪还有稀缺的土地资源去建设空心“模范村”。所以，整个区域人口向哪里集中，中心村、特色小镇、区域城市中心怎么布局都要深入研究，农村土地改革要建立在区域发展的规划基础之上。在村庄内，如何统筹布局生活空间、生产空间、生态空间；哪些是非农地，哪些是农地、林地？怎么集中，又往哪里集中？怎么进行耕地整理？都需要建立在可持续发展的基础上，不能为了阶段性工作目标迷失了未来的战略远景。
注释：
[1]据2018年5月28日《国土资源报》。
[2]《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）。“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。”
[3] 习近平《在中央城镇化工作会议上的讲话》，2013年12月12日。《十八大以来重要文献选编（上）》，第594页。中央文献出版社出版，2014年9月第一版。
[4]同上书。第605页。
[5]住房和城乡建设部：2016年城乡建设公报。
[6]同上。
[7] 习近平《在中央城镇化工作会议上的讲话》，《十八大以来重要文献选编》，第597页。
[8]同上。
来源：陈文胜，《论道大国“三农”——对话前沿问题》，中国农业出版社 2021年4月。
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