论突发公共事件审计需求

原载《财会月刊》2020年第10期

郑石桥（博士生导师）

       一、引言

       突发公共事件对于社会公众来说是灾难性的，因此，政府会推动建立突发公共事件应对体系。在不少国家中，审计都是突发公共事件应对体系的组成部分，这其中的原因是什么呢？这就涉及了解突发公共事件审计需求，即突发公共事件审计的驱动因素是什么。从理论上厘清什么是突发公共事件审计需求，是科学构建突发公共事件审计制度的前提。本文基于委托代理理论，按委托代理关系及应对责任、代理问题和次优问题、审计需求及其定位的逻辑顺序，分析突发公共事件审计需求，并提出突发公共事件审计需求的理论框架。

       二、文献综述

       研究突发公共事件审计的文献中涉及公共事件审计需求的，主要观点归纳起来有受托责任观、权力制约观、免疫系统观、公共服务观和信号传递观。

受托责任观认为，突发公共事件中有多种委托代理关系，例如公众与政府之间、捐赠人与民间公益组织之间。代理人对委托人承担了特殊类型的受托责任，而由于信息不对称、激励不相容等原因，其在履行受托责任时，可能出现逆向选择和道德风险问题，为此，需要审计来应对[1]。

       权力制约观认为，为了应对突发公共事件，政府和社会各界会投入大量的资金及物资。这些资金及物资由一些单位和人员来管理，这些单位和人员实质上掌握了这些资金及物资的使用权。为了避免权力滥用，必须引入审计监督机制，以审计权力来制约其资金及物资使用权[2-4] 。

       免疫系统观认为，审计是一个免疫系统，在突发公共事件发生前、发生期间及发生后都应该发挥免疫作用，及时发现问题并提出建议，从而维护社会安全、稳定、持续发展[5-6] 。

       公共服务观认为，应对突发公共事件是政府应该提供的一项公共服务，政府应提高处置重大突发公共事件的能力，最大限度地预防和减少重大突发公共事件及其造成的损害，保障公众的生命财产安全，维护国家安全和社会稳定，作为政府组成部分的国家审计机关，有责任有义务在应对重大突发公共事件中履行好法定职责，促进有关部门和单位规范工作、提高效率[7-10] 。

       信号传递观认为，为突发公共事件接受捐赠的非营利组织需要接受审计，以将组织的公信力和透明度向利益相关者进行信号传递，以期在未来竞争中获得稳定的筹资声誉和政策保障[1]。具有独立性的审计机关通过跟踪审计能够客观及时地披露政府部门应对重大突发公共事件的举措、资金及物资的使用情况等信息，以满足委托人的知情权要求[7] 。

       上述各种观点都有一定道理，但也存在一些缺陷：受托责任观未能系统分析突发公共事件中的委托代理关系，也未能以突发公共事件应对机制为背景来分析审计需求；权力制约观没有分析为什么权力会被滥用；免疫系统观也没有分析为什么要免疫；公共服务观是将审计当作一般性的公共服务，没有说清楚为什么要有审计这种公共服务；信号传递观不能解释一些不需要公开披露的审计。总体来说，受托责任观是解释力较强的观点，但仍需要系统化和深化。

       三、理论框架

       1. 突发公共事件应对中的委托代理关系及应对责任。现实世界的委托代理关系有多种类型，在不同的委托代理关系中，代理人的机会主义行为不同，治理机制也不同。根据经典审计理论，审计源于以资源托付为基础的委托代理关系，审计的各个基础性问题的分析都要以委托代理关系为基础，审计需求也不例外。因此，要从理论上阐释突发公共事件审计需求，必须先搞清楚在突发公共事件应对中究竟有哪些以资源托付为基础的委托代理关系。

       在突发公共事件应对体系中，以资源托付为基础的委托代理关系基本情况如图所示。

       图中情形①是公众将一定的资源交付给责任政府，形成基于资源托付的委托代理关系。公众是委托人，责任政府是代理人，责任政府对公众承担了突发公共事件应对责任。这种责任是以资源托付为基础的，是一种特殊的经管责任，其核心内涵是责任政府最大善意地使用财政资源建立覆盖突发公共事件全过程的应对体系。

       情形②是上级政府将资源交付给责任政府（这里的上级不一定是直接上级，责任政府也不一定是上级政府的直接下级），形成不同层级政府之间的委托代理关系。上级政府是委托人，责任政府是代理人，责任政府有责任将这些资源用于本地区的突发公共事件应对，实质上是对上级政府承担了突发公共事件应对责任。这是一种特殊的经管责任，其核心内涵是责任政府最大善意地将上级政府交付的财政资源用于建立覆盖突发公共事件全过程的应对体系。

       情形③是捐赠人将资源捐赠给捐赠接受者（可能的接受者包括民间公益组织、责任部门、责任单位），形成捐赠人与捐赠接受者之间的委托代理关系。捐赠人是委托人，捐赠接受者是代理人，捐赠接受者对捐赠人承担了最大善意地将资源交付给突发公共事件责任单位及突发公共事件影响者的责任，这是一种基于资源托付的特殊的经管责任。

       情形④是责任政府与责任部门之间的关系。这里的责任部门是指责任政府设立的职能部门，这些职能部门对突发公共事件应对负有责任。这些职能部门有责任最大善意地将责任政府交付的资源用于与其职能相关的突发公共事件应对，这也是一种特殊的经管责任。

       情形⑤是责任部门与责任单位之间的关系。这里的责任单位是指责任政府设立并由责任部门监督，或直接由责任部门设立的，在突发公共事件应对中履行具体职能的单位，例如突发公共卫生事件中的医院、社区等。责任单位有责任基于其自身的职责特征，将其从责任部门获得的资源最大善意地用于突发公共事件应对，这也是一种特殊的经管责任。

       情形⑥是责任部门与民间公益组织之间的关系。在某些情形下，责任部门也可能将资源交付给某些民间公益组织，由这些民间公益组织再将资源交付给突发公共事件应对的相关单位或个人。这些民间公益组织有责任最大善意地用好这些资源，这也是一种特殊的经管责任。

       情形⑦是民间公益组织与责任单位之间的关系。主要是民间公益组织将资源交付给责任单位，责任单位有责任按民间公益组织的要求，最大善意地使用这些资源以履行其突发公共事件应对责任，这也是一种特殊的经管责任。

       情形⑧是责任部门与影响者之间的关系，这里的影响者是指受到突发公共事件影响的单位或个人。责任部门将一定的资源交付给影响者，影响者有责任按责任部门的要求，最大善意地使用这些资源以应对突发公共事件危机，这也是一种特殊的经管责任。

       情形⑨是民间公益组织与影响者之间的关系。民间公益组织将资源交付给影响者，影响者有责任按民间公益组织的要求，最大善意地使用这些资源以应对突发公共事件，这也是一种特殊的经管责任。

       情形⑩是责任单位与影响者之间的关系。主要是责任单位将资源交付给影响者，影响者有责任按责任单位的要求，最大善意地使用这些资源以应对突发公共事件，这也是一种特殊的经管责任。

       综上所述，这些委托代理关系有两个共同的特点：①委托人将一定的资源交付给代理人，并要求将资源用于突发公共事件应对；②代理人对委托人承担了突发公共事件应对责任，其核心内容是最大善意地将这些资源用于突发公共事件应对，这种责任是一种特殊的经管责任。

       2. 突发公共事件应对责任履行中的代理问题、次优问题。在突发公共事件委托代理关系中，代理人对委托人承担了突发公共事件应对责任，这是一种特殊的经管责任。那么，代理人能否最大善意地履行好其应承担的责任呢？答案是不一定！代理人完全有可能偏离委托人的期望，不能最大善意地履行好其应承担的突发公共事件应对责任。下面对其原因进行分析。

       一般来说，人通常具有人性自利和有限理性两个特征，正是由于这两个特征，代理人在履行其应承担的经管责任时可能出现代理问题或次优问题，从而偏离委托人的期望，不能最大善意地履行好其应承担的经管责任[11]。

       （1）从人性自利角度分析。人性自利使得代理人具有机会主义的动机。而要实施机会主义行为，就要具备激励不相容、合约不完备、信息不对称、环境不确定性等条件。那么，在突发公共事件应对中的十种情形的资源类委托代理关系中，上述条件是否具备呢？下面来具体分析。

       条件一：激励不相容。在突发公共事件应对的委托代理关系中，委托人及代理人各有各的追求目标。这些目标差异是诱导代理人机会主义行为的前提条件，如果没有激励不相容，委托人的期望也就是代理人的追求，则代理人也就不会出现机会主义行为。

       条件二：合约不完备。在突发公共事件应对的委托代理关系中，委托人在将资源交付给代理人时总会有一定的显性或隐性合约。一般来说，特别是在突发公共事件应对过程中，委托人难以做到合约完备，总会留给代理人充分的自由裁量权，这就为代理人实施其机会主义行为创造了条件。

       条件三：信息不对称。通常来说，由于代理人直接使用突发公共事件应对所需资源，其很可能具有信息优势，而委托人通常是通过代理人的信息披露间接获取相关信息，代理人正是利用这种信息优势来掩盖其机会主义行为。

       条件四：环境不确定性。因为影响突发公共事件应对效果的环境因素特别多，所以，通常难以根据突发公共事件应对效果来判断突发公共事件应对责任履行情况。

       在突发公共事件应对的委托代理关系中，上述这些条件都是具备的，所以，机会主义行为很有可能发生。

       （2）从有限理性角度分析。人的有限理性会带来次优问题。次优问题本来与资源类委托代理关系无关，但资源类委托代理关系可能会放大次优问题，其原因包括：一方面，在资源类委托代理关系中，代理人是用他人的资源为他人服务，因此，其责任心可能不如用自己的资源为自己做事那么强，因此，犯错误的可能性会增大；另一方面，在资源类委托代理关系中，由于信息不对称、环境不确定性的存在，即使出现了次优问题，委托人也难以发现，且由于合约不完备而难以追究责任。

       次优问题与代理问题的存在会对代理人最大善意地履行其经管责任造成负面影响，就突发公共事件应对来说，一方面要建立突发公共事件应对体系，另一方面还要建立应对代理问题和次优问题的治理机制，也就是说，各类相关责任主体在建立突发公共事件应对体系时，必须将应对代理问题和次优问题的治理机制纳入其中。

       3. 突发公共事件审计需求及其在应对体系中的定位。根据经典审计理论，一般来说，审计并不直接履行管理职责[11]，因此，在突发公共事件应对体系中，审计并不直接履行突发公共事件应对的职能。但是，审计以其特有功能在突发公共事件应对中发挥作用，即对突发公共事件应对责任主体（也就是突发公共事件资源类委托代理关系中的代理人）的突发公共事件应对责任进行审计，发现其责任履行中的代理问题和次优问题，并推动这些问题得到整改。具体来说，审计在突发公共事件应对体系中的定位有三种情形：

       第一，作为制衡机制嵌入突发公共事件应急机制中，成为某个工作流程中的一个环节，在这个工作流程中对前面的工作环节已经完成的工作进行审核，以发现前面工作环节存在的问题，并及时更正。在这种定位下，虽然审计已经嵌入工作流程中，但只是对已经完成的工作进行检查，并未履行新的职责，因此，从根本意义上来说，类似于流程运行中嵌入的制衡机制，并不取代管理职能。突发公共事件应对的及时性要求很高，而审计嵌入工作流程会延长流程所耗时间，只有在非常必要时才会将审计作为制衡机制嵌入工作流程中。

       第二，作为监督机制对履行完突发公共事件应急机制的事项进行检查以发现问题，并推动这些问题得到整改。审计作为监督机制不同于制衡机制，不是工作流程的一个环节，而是在工作流程之外，对已经完成的工作进行检查，以发现其中存在的问题。因此，通常不会影响工作流程的正常运行，也不会影响工作流程的效率。具体来说，监督机制的运行也有两种情形：一是事后监督，这种监督通常是在工作流程全部履行完毕之后再进行监督，通常讲的监督基本上都是这种情形；二是同步监督，这种监督是工作流程履行完之后立即进行检查，甚至是主要的步骤完成之后就对该步骤进行监督，这种监督也称为跟踪监督。无论如何，跟踪监督并不是工作流程的组成部分，所以，仍然属于监督机制而不是制衡机制。

       第三，作为监视机制对突发公共事件应对体系进行检查，发现体系中存在的缺陷并推动整改，以保障突发公共事件应对体系持续有效。突发公共事件应对体系作为一个制度体系，可能存在设计上的缺陷，也可能存在执行上的缺陷。无论是设计缺陷还是执行缺陷，都可能影响突发公共事件应对责任主体有效地履行其应对责任。因此，责任主体自身也应该对制度体系进行评估，以发现问题并整改。但是，责任主体是制度的当事人，其评估不具有独立性，而审计并不是突发公共事件应对的直接责任主体，审计对突发公共事件应对体系的评估具有独立性，正是这种独立性保障了其评估结论的客观性。所以，突发公共事件应对体系既需要当事人的自我评估，也需要审计机构的独立评估，只有这样，才能保障突发公共事件应对体系的持续有效，从而为责任主体良好地履行其突发公共事件应对责任奠定基础。

       四、结论

       本文基于委托代理理论，按委托代理关系及应对责任、代理问题和次优问题、审计需求及其定位的逻辑顺序，分析了突发公共事件审计需求，并提出一个突发公共事件审计需求的理论框架。在突发公共事件应对体系中，存在多种以资源托付为基础的委托代理关系。在这些关系中，存在代理问题和次优问题，因此应推动建立一整套治理机制来应对，并将这些治理机制纳入实施突发公共事件应对体系中。在突发公共事件应对体系中，审计并不直接履行突发公共事件应对职能，而是通过对突发公共事件应对责任主体的突发公共事件应对责任履行情况进行审计，发现其责任履行中的代理问题和次优问题，并推动这些问题得到整改。审计在突发公共事件应对体系中的定位有制衡机制、监督机制、监视机制。

本文为“突发公共事件审计基本理论”系列文章之二。

主要参考文献

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［ 2 ］刘银星．突发事件行动审计思考［ J］．审计月刊，2009（9）：26 ~ 28．

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［ 4 ］赵军锋，金太军．论国家应急审计的组织建设——基于交叉学科视角［ J］．行政科学论坛，2019（1）：12 ~ 17．

［ 5 ］郝莉莉．突发性公共安全事件审计的现状与建议［ J］．时代金融，2013（7）：161 ~ 161．

［ 6 ］ 杨麟．我国突发公共事件审计人才队伍建设初探［ J］．北方经贸，2013（8）：122 ~ 122．

［ 7 ］张钰亭．重大突发公共事件旁站式跟踪审计研究——基于汶川抗震救灾和灾后恢复重建跟踪审计［ J］．中国内部审计，2012（7）：87 ~ 89．

［ 8 ］王中信．全过程跟踪审计方式探讨［ J］．审计研究，2009（6）：3 ~ 7．

［ 9 ］毕秀玲．我国公共危机审计实践状况分析与完善对策研究［ J］．审计研究，2010（6）：36 ~ 40．

［10］曲伟强．公共危机管理中审计应对机制研究［ J］．山东行政学院学报，2013（8）：36 ~ 39．

［11］郑石桥．审计理论研究：基础理论视角［M］．北京：中国人民大学出版社，2016：1 ~ 294．

基金项目

教育部重大招标项目“更好地发挥审计在党和国家监督体系中的作用研究”（项目编号：19JZD027）；

教育部后期资助项目“审计基本理论研究”（项目编号：19JHQ066）

作者单位

南京审计大学审计科学院，南京 211815

本文题录

郑石桥.论突发公共事件审计需求［J］.财会月刊，2020（10）：81～84.