规范土地征收前期工作示范文本的江苏经验

核心提示

本文通过系统梳理江苏省土地征收前期工作各环节相关文本，分析存在的问题，研究制定有关土地征收的公告、调查、方案、协议等各环节示范文本的原则和路径，为规范开展土地征收提供操作依据。

本文引用信息

土地征收前期工作示范文本是为规范开展土地征收预公告、土地现状调查和社会稳定风险评估、征地补偿安置方案公告及听证、补偿登记、征地补偿安置协议签订等前期工作，依据法律法规规定，由各级人民政府及相关部门制定发布，供土地征收方和被征地方使用的规范文本。

规范土地征收前期工作示范文本须注意的要点

符合法定要求。对于《土地管理法》和《土地管理法实施条例》已有明确规定的土地征收前期工作事项（如土地征收预公告、土地现状调查和社会稳定风险评估等的示范文本内容），应以法定要求为准，不可缺漏或者刻意规避。对于法律规定的前期工作程序（如公告、调查、听证、登记和协议等），同样要严格按照法定要求在示范文本中加以充分体现，实现程序公正目的，不可简化或者缺漏。同时，相关法律法规对土地征收前期工作内容的规定是示范文本的刚性条款，不可更改。

兼顾示范文本的灵活性。在刚性条款之外，示范文本有必要为实务部门开展土地征收前期具体工作保有一定的弹性条款，留下灵活操作的适当空间。具体而言，就是要允许相关人民政府或者部门在示范文本的法定内容之外进行补充规定。如，土地征收预公告示范文本应该为地方政府在征收范围、征收目的、开展土地现状调查的安排等法定内容之外留有不予补偿事项的说明空间，不能仅以法定内容为限。对法律没有规定的内容（如征地补偿安置协议的具体内容等），示范文本应允许地方政府拟定符合当地实际的条款。如，补偿安置费发放方式是采取银行账户还是现金发放，应由实践操作部门和收款方来决定，而不是在示范文本中规定为一律发放到银行账户。

保护被征地农民权益。土地征收前期工作示范文本制定的目的，是为了规范土地征收程序，使前期工作符合法定要求，避免征地机关不按照法律规定的内容和程序开展土地征收。因此，示范文本首先要以格式条款的方式规范征地机关的自由裁量权，而不能直接或间接扩大征地机关权力，同时要最大程度地保护被征地农民享有获得足额补偿安置费用的实体权利和知情权，以及参与权、监督权等程序性权利，并赋予被征地农民谈判权。

充分了解实践需求。示范文本，说到底是为防止土地征收过程中发生权力行使不当、程序履行不规范、侵犯被征地农民权益等问题，尽量避免后续涉及行政复议和行政诉讼等被动局面。因此，需要充分了解各地土地征收的实际情况和具体问题，以地方征地实践需求为导向，因地制宜地制定示范文本。

目前土地征收前期工作示范文本的问题

各地前期工作示范文本不尽一致。在省级示范文本出台前，江苏省各设区市、县（市、区）因工作需要，均制定了当地实施的前期工作示范文本，但各地文本形式和内容差异大，文本类型不统一，内容详尽程度各异，对同一事项的规范性要求不一致。

前期工作文本对相关主体地位界定不当。一方面，土地征收是国家行为，由县级以上地方人民政府组织实施。然而，在有的地方制定的前期工作示范文本中，应当由县级以上地方人民政府开展的工作，却在未经委托等情形下被直接交由相关部门甚至企业承担。如，拟征收土地现状调查由测绘企业承担，补偿安置协议由村委会作为征收主体签订，没有体现出县级以上地方人民政府的征地主体责任地位。另一方面，土地使用权人和房屋所有权人作为被征地主体，理应是权利确认和协议签订的主体。而在实践中，有的地方文本却没有将土地使用权人和房屋所有权人作为协议签订方，或者在协议中直接用村委会代替青苗和地上附着物所有权人，造成被征地主体的权利得不到有效保护。

前期工作文本部分内容缺失。一是有的地方文本没有体现法定内容要求。如，《土地管理法》和《土地管理法实施条例》对征收土地预公告、土地现状调查、征地补偿安置公告等的具体内容已有明确规定，但早期制定的文本没有完全体现这些内容。二是有的地方文本存在部分内容语焉不详的问题。如：有的征收土地预公告和征地补偿安置方案公告示范文本中只提及因公共利益需要征收土地，但对具体的公共利益类型未作规定；征地补偿安置协议缺乏被征收土地权利状况的描述，缺乏付款方式和协议双方权利、义务等规定等。这些内容的缺失不利于被征地农民了解征地情况和维护自身利益，容易引发社会矛盾。

前期工作文本忽视必要程序。程序公正有助于保障征地补偿安置实体内容的公正，是土地征收前期工作示范文本不可或缺的内容。在已实施的个别地方示范文本中，存在公告期限达不到法定时长要求或者没有对公告时长进行明确规定，简化土地现状调查、征收补偿登记和听证程序等问题，不利于保障被征地农民的知情权、参与权，不利于地方政府或部门了解广大群众和相关权利人的客观诉求，也不能为及时化解征地过程中的潜在风险和矛盾提供帮助。

江苏省规范土地征收前期工作示范文本的实施路径

分类制定土地征收前期工作示范文本。一是按照《土地管理法实施条例》第二十九条“征地补偿安置协议示范文本由省、自治区、直辖市人民政府制定”的规定，围绕土地所有权人和使用权人、房屋所有权人等，分门别类制定江苏省征地补偿安置协议示范文本，供各设区市、县（市、区）人民政府与被征地农民签订协议时使用，实现全省范围内协议的统一。

二是结合江苏省土地征收前期工作要求，研究制定拟征收土地公告、拟征收土地现状调查表、征地补偿安置方案公告、征地补偿安置方案公告听证情况说明、征地补偿登记表等，供各设区市、县（市、区）人民政府参照使用。同时，允许设区市结合实际情况，制定土地征收前期工作的具体规范，既坚持示范文本类型的法定性，又兼顾地方的实际需求。

确立不同权利主体的责任地位。一方面，确立县级以上地方人民政府的责任地位。在江苏省土地征收前期工作示范文本中，县级以上地方人民政府是征地补偿安置协议签订的责任主体，非经合法委托程序，其他部门或机构不能代替县级以上地方人民政府签订协议；其他示范文本也均以县级以上地方人民政府为责任主体。

另一方面，确立被征地农民的权利和义务地位，即：协议文本制定全面贯彻“谁应该获得征地补偿安置费用，谁就应当与政府签订协议”的工作方针，明确财产权利人的权利；同时，规定被征地农民应当承担及时腾退土地和房屋、办理不动产权利证书注销等的义务。土地利用现状调查中对土地权利的确认，同样贯彻“由财产权利人确认其拥有的土地权利”的工作方针，充分保障被征地农民的合法权利。

兼顾示范文本的原则性与灵活性。江苏省示范文本的原则性体现在，以不可修改的文字方式表达法定要求，或者以固定选项的方式限制文本填写内容范围，避免采用自由填空方式为地方政府留下较大自由裁量空间，确保法定内容不缺失、不简化。而其灵活性体现在，示范文本条款的具体内容可以由征地双方协议确定，或者允许对文本条款的具体内容进行适当补充、删减。如：对征地补偿安置协议的补偿安置费用支付方式，加注“各地可视情况约定除银行账户之外的费用支付方式”；征地补偿安置方案公告的土地现状，加注“一级、二级地类均可根据实际进行删减和补充”等填写说明，为各地结合实际使用文本预留空间。

严格规范土地征收程序要求。江苏省针对土地征收前期工作程序制定示范文本，对于公告期限和方式、土地权利确认、听证、意见反馈途径、文本签名或者盖章等进行明确规定，尤其是要求县级以上地方人民政府组织实施土地征收应当按照示范文本的要求加盖相应人民政府公章，不能用其所属部门公章代替政府公章，从程序上要求政府承担征地责任。

集思广益制订土地征收前期工作示范文本。江苏省自然资源厅深入开展调研，全面收集各设区市土地征收实际操作资料，分析各地示范文本异同，总结各地经验和做法，组织座谈会了解地方实践对示范文本的需求，积极借鉴其他省市出台的文本。编制初稿后，征求省厅各处室和各设区市自然资源部门意见，组织召开省司法、人社、住建、农业农村、法院等部门及高校专家学者参加的咨询会，听取意见和建议，保障示范文本的合法性、规范性和可操作性，最终经省政府同意后发布实施。

相关思考和建议

示范文本的制定要高度重视基层工作部门的意见和建议。通过扎实的基层调研和意见征询，提高文本制定的公众参与程度，厘清示范文本制定需解决的重点问题，化繁为简，制定切实可行的示范文本，对于减少文本推行的阻力尤为重要。

要科学、有序开展土地征收前期工作示范文本的推广应用。一是提升设区市、县（市、区）人民政府及其自然资源、住建等行政主管部门等对示范文本使用的必要性、重要性和操作规程的认识，为各级实务部门全面、正确、充分使用示范文本提供支持。

二是循序渐进推广示范文本，从征收土地预公告、征地补偿安置公告等条件成熟和法律法规明确规定亟须改变的领域开始推广应用示范文本，同时为土地现状调查、征地补偿安置协议等可能需要先行调整各属地乡镇人民政府（街道办事处）等负责机构职责的示范文本推广应用创造条件，留足准备和过渡期。

三是建立由示范文本制定部门负责的日常化使用咨询机制，以及周报、月报等定期意见反馈机制。对于文本使用中发现、反馈的问题，示范文本制定部门要及时予以修正或者回应。其中，对于常见问题要形成答疑手册，供使用部门随时参照；对于新问题要及时报告省级自然资源行政主管部门，经自然资源、住建、司法和法院等有关部门会审研究后出台解决办法，为基层政府提供明确指导，确保示范文本规范使用。

（作者王黎明供职于江苏省自然资源厅，周小丹供职于江苏省国土资源研究中心）

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