董战峰  任文荭 ： 推动矿产资源管理现代化——以新修订的《中华人民共和国矿产资源法》全面实施为契机

文/董战峰  任文荭

＊董战峰，生态环境部环境规划院管理与政策研究所所长；任文荭，清华大学环境学院博士后。

矿产资源法修订的必要性

矿产资源管理制度的滞后是修法的直接动因。我国矿产资源法于1986年颁布施行，虽经1996年、2009年两次局部修改，但基本制度框架长期未变。一是矿业权配置行政化，申请审批制带有计划经济特征，矿业权财产属性不清、流转不畅，圈而不探、囤矿炒作等问题多发。二是生态保护弱化，重开发、轻保护的制度设计使生态修复责任虚化，历史遗留废弃矿山生态修复欠账较多。三是监管手段不足，执法缺乏必要的强制措施，违法成本偏低，滋生了无证开采、越界开采等乱象。制度供给与矿业发展实践之间的落差扩大，局部修补已难以为继。

新时代经济社会高质量发展对矿产资源管理提出了更高要求。从安全方面看，全球矿产资源竞争日趋激烈，战略性矿产资源的供应安全直接关系产业链、供应链稳定和国家安全大局，而重点矿种管理长期依赖政策文件，权威性和刚性均显不足。从生态保护方面看，实现碳达峰碳中和目标和建设生态文明，要求把绿色发展要求全面融入矿产开发全过程，矿业发展方式亟须转型。从市场方面看，发挥市场在资源配置中的决定性作用，落实民法典中关于矿业权用益物权属性的定位，都要求重构矿业权取得和运行的规则环境。三方面要求叠加，使全面修法成为必然选择。

      全面修法由此提上议程并加快推进。2024年11月，十四届全国人大常委会第十二次会议表决通过了新修订的《中华人民共和国矿产资源法》（以下简称“新法”），自2025年7月起施行。这是一次整体性、系统性、重构性修订，新法增设矿区生态修复、矿产资源储备和应急、监督管理等专章，制度面貌为之一新。2026年6月，配套的《中华人民共和国矿产资源法实施条例》正式施行，细化落实新法授权事项并同步废止6部旧行政法规。新法确立的各项制度自此具备了完整的实施依据，矿产资源管理现代化有了坚实的法治基础。

修法的整体思路与重要方面

此次修法的背后有一条清晰的治理逻辑。新法以总体国家安全观为统领，把统筹发展和安全作为基本原则，着力处理好三对关系：一是政府与市场的关系，将资源配置交由竞争性出让机制承接，推动政府职能转向规则供给和监督管理；二是开发与保护的关系，把生态成本内化为企业的法定义务，以绿色约束倒逼发展方式转型；三是当前与长远的关系，通过目录管理、储备应急等制度为资源安全提供战略保障。概括起来，就是以资源安全为纲、以市场配置为基、以绿色发展为底、以全程监管为要，四大支柱共同支撑起矿产资源管理的新制度框架。

战略性矿产资源全链条管控

资源安全保障被置于制度设计的首位。新法首次以法律形式确立战略性矿产资源目录制度，并实行动态调整。根据新法以及《全国矿产资源规划（2021—2025年）》，现行目录涵盖能源、金属、非金属三类共36种矿产。在开发环节，战略性矿产资源的矿业权出让权限相对集中，对紧缺程度高、储量规模较大的区块优先采取招标方式出让探矿权，以综合评审取代单纯竞价，确需开采时经批准还可以直接授予采矿权。在储备环节，新法专章构建矿产品、产能、产地三位一体的储备体系，配套提供安全预测预警机制和应急处置措施。在涉外环节，明确外商投资安全审查、进出口管制衔接以及对歧视性限制措施的反制。战略性矿产资源由此实现勘查、开采、储备、应急、进出口的全链条管控。

矿业权的市场化配置

矿业权制度改革是修法的核心内容。出让方面，新法确立以竞争性出让为原则、协议出让为例外的配置格局，协议出让被严格限定于法定情形。权利架构方面，实行物权登记与行政许可相分离，矿业权自记载于登记簿时发生效力，财产属性和融资功能得以激活；存续方面，权利期限大幅延长，探矿权期限五年且最多可续期三次，采矿权期限最长三十年，探矿权人依法享有探转采优先取得采矿权的直通车制度。流转方面，转让由禁止转向允许，仅保留少数禁止转让情形。同时，新增规定，因股权转让等导致实际控制人变更的，矿业权人应当向原矿业权出让部门报告，堵住了变相转让的漏洞，矿业用地实现范围法定并开辟多元供地渠道。这些变化稳定了矿业权人的财产权利和市场预期，对矿业企业的影响直接且深远。

矿区生态修复全生命周期责任

绿色发展要求贯穿矿产开发全过程。新法增设矿区生态修复专章，确立了企业主责、政府兜底、社会参与的责任体系。在责任主体上，采矿权人是矿区生态修复责任人，其生态修复义务不因采矿权消灭或者转让而免除；在履行方式上，生态修复方案与开采方案同步编制报批，具备条件的边开采、边修复，不能同步修复的最迟于闭坑后两年内完成修复，开采放射性矿产资源的矿区生态修复时限可以根据实际需要依法确定；在资金保障上，修复费用按年度提取、计入生产成本，专款专用且原则上不得被查封、冻结或者划拨；在历史遗留问题上，废弃矿区由地方政府组织修复，并鼓励拓宽生态修复资金渠道。与之呼应，绿色矿山建设上升为法定要求，开采回采率、选矿回收率、综合利用率指标成为强制性标准，矿业绿色转型由此获得刚性约束。

全过程监督管理体系

监督管理的强化为制度落地提供保障。新法首次设立“监督管理”专章，赋予监管部门现场查验勘测、查封扣押等必要手段，改变了以往执法偏软的局面。在监管方式上，推行多部门联合检查，建立全国矿产资源监督管理信息系统，将矿业权人信用信息记入信用记录。在监督层级上，国务院授权的督察机构对省、自治区、直辖市人民政府矿产资源开发利用和监督管理情况进行督察，同步畅通公众举报渠道。在责任追究上，法律责任追究显著加严，涉及战略性矿产资源的违法行为依法从重处罚。行政监管、督察监督、信用监管、社会监督相互衔接，矿产资源监管实现了由“重审批”向“重全程”的转变。

实施过程中需要注意的问题

配套制度建设需要提速推进。徒法不足以自行，新法的制度安排要靠配套法规规章和标准落地。目前矿业权登记、勘查开采许可管理、费用征收等配套规章尚在制定之中，收益减免等授权条款的适用条件和幅度有待明确，绿色矿山、“三率”等标准规范也需加快出台。地方层面应同步完成地方性法规规章和规范性文件的清理修改，防止新旧规定冲突造成执行困扰。配套制度出台的节奏和质量，直接决定新制度红利释放的速度。

新旧制度衔接关系市场预期的稳定。此次修法变动幅度大，过渡期安排尤须细致。新法施行前依法核发的勘查许可证、采矿许可证在有效期内继续有效，续期、变更、转让等后续事项统一适用新规，实践中应把握好权利不变动、证书不更换的原则，避免因制度切换损害矿业权人合法权益。对于因政策调整长期无法正常勘查开采的存量矿业权和历史遗留生态修复欠账，应结合新制度分类处置、有序化解。司法机关已出台配套司法解释，行政机关与司法机关对新规则的理解适用应保持一致，共同稳定市场预期。

监督合力的形成决定监管效能的高低。行政监管、督察监督、信用监管和社会监督的衔接机制需要在实践中磨合成形，审计监督的独特作用尤其值得重视。矿产资源属于国有自然资源资产，矿业权出让收益和占用费属于政府非税收入，矿区生态修复费用实行专款专用，均处于审计监督范围之内。按照审计全覆盖的要求，审计机关近年来持续关注矿产资源开发管理，出让收益征管、违规勘查开采、修复资金使用绩效等已成为审计重点。矿产资源资产的开发利用和保护情况还被纳入领导干部自然资源资产离任审计，成为压实地方领导干部管理责任的重要抓手。新法确立的储量报送、修复费用按年度提取等刚性义务，为审计核查提供了明确的账实比对基准。审计查出问题的整改结果应与督察、行政执法工作贯通协同，推动形成协同发力的监督格局。

企业的适应转型是制度落地的微观基础。监管逻辑已从审批管理转向全过程监管，企业的应对方式必须随之改变。一是对存量矿业权开展系统性“体检”，核查续期时点、费用缴纳、方案执行和修复义务履行情况。二是健全费用、储量、方案、修复等台账体系，以完整可查的记录夯实合规依据。三是将合规要求嵌入勘查、开采、用地、修复、数据报送各环节，并加大绿色技术改造投入。行业主管部门也应加强政策宣介和培训指导，帮助中小企业平稳度过转型期。

矿产资源管理现代化是一项长期任务。从1986年到2026年，矿产资源法治建设走过了四十年历程，新法及其配套法规的接续出台实现了基础制度的整体重塑。以新法全面实施为契机，加快配套落地、抓好衔接磨合、凝聚监督合力、推动主体转型，法治对矿业高质量发展和国家资源安全的保障作用必将持续彰显，矿产资源管理现代化的步伐也将更加坚实。

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来源：《经济责任审计》2026年第9期

编辑：段松杰