专家谈新版《土地利用现状分类》国标

11月1日，国家质检总局、国家标准化管理委员会批准发布实施《土地利用现状分类》国家标准（GB/T21010-2017）（以下简称“新版土地分类”），作为开展第三次全国土地调查的土地利用类型划分标准。

相对于“旧版土地分类”，“新版土地分类”作了哪些修订和完善？具有哪些时代特征？对未来全国土地调查及国土资源管理工作将产生哪些影响？就上述问题，记者采访了参与修订工作的中国农业大学资源与环境学院教授张凤荣。

修订“旧版土地分类”是社会经济发展的必然要求

“不同时期的土地分类反映了当时人们对土地的认识水平，我们要以历史辩证唯物主义的观点看待土地分类。”张凤荣表示。

“旧版土地分类”于2007年发布并实施。张凤荣认为，“旧版土地分类”历史性地统一了全国土地利用现状分类标准，实现了城乡土地的统一分类和土地分类的全覆盖，为准确科学划分土地利用类型、提高土地调查成果的准确性和权威性提供了标准依据。近10年的应用实践表明，“旧版土地分类”具有较强的科学性和实用性，基本满足了以耕地保护和建设用地管控为目标的土地用途管理和社会经济发展需要，应用成效显著。

“进入新时代，土地分类作为土地资源管理的基础，面临着新的形势和需求，需要应时而动。”张凤荣介绍，当前，土地资源管理已经由过去单纯以耕地保护和建设用地管控为目标的土地用途管制模式转变为数量、质量、生态“三位一体”的国土空间用途管制模式。

而且，随着社会经济的不断发展和各项社会经济管理措施的进步与完善，未来土地资源管理在广度、深度和精细度上，也必将提出更高要求。“在这一大背景下，对‘旧版土地分类’进行修订是科学发展规律的必然，也是社会经济发展的必然要求。”张凤荣说。

“新版土地分类”具有四大时代特征

张凤荣介绍，“新版土地分类”紧紧围绕“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，综合考虑了当前生态文明建设的主旋律、国土资源管理对土地分类的最新需求，兼顾了农、林、水、交通、城市、环保等有关部门对涉地管理工作的需求，修订主要内容涉及湿地、城市建设用地相关分类，新产业、新业态相关分类以及其他土地分类含义四个方面。与“旧版土地分类”相比，“新版土地分类”具有四大时代特征：

——满足生态用地保护需求，适应生态文明建设需要

党的十八大以来，国家从新的历史起点出发，作出“大力推进生态文明建设”的战略决策，对生态用地保护提出了明确要求。党的十九大报告指出“建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计”，并提出“推进绿色发展理念”和“强化湿地保护和恢复”的工作要求。“新版土地分类”为了突出生态文明建设和生态用地保护需求，加强了对湿地的保护力度，将具有湿地功能的沼泽地、河流水面、湖泊水面、坑塘水面、沿海滩涂、内陆滩涂、水田、盐田等二级地类归类为湿地大类，能够实现通过统计获得湿地数据的目的，充分发挥土地调查成果对生态文明建设的基础支撑作用。

——明确新兴产业用地类型，顺应新时代发展需要

近年来，党中央、国务院作出了加快实施创新驱动发展战略、大力推进大众创业万众创新重大决策部署，新兴产业用地不断涌现。“新版土地分类”对新兴产业用地类型进行了显化和明确，如将原“医卫慈善用地”细分为“医疗卫生用地”和“社会福利用地”、将原“批发零售用地”细分为“零售商业用地”和“批发市场用地”、将原“住宿餐饮用地”细分为“餐饮用地”和“旅馆用地”、将原“科教用地”细分为“教育用地”和“科研用地”等。这对增强国土资源管理对战略性新兴产业的支撑与保障作用、顺应新时代发展需要具有重要意义。

——维持原有分类整体框架体系，保证调查数据的继承和衔接

随着基于“旧版土地分类”的第二次全国土地调查成果的推广应用，我国已经形成社会各界普遍应用第二次全国土地调查数据成果的格局。因此，“新版土地分类”未打破“旧版土地分类”原12个一级类的设定，仅对部分二级地类进行了细化，对部分二级地类名称、地类含义进行了调整和完善，尽可能维持了原有的分类框架，保持了类型内涵和分类体系总格局稳定，有效保证了调查数据的继承和衔接性。但通过增加“湿地”大类归类表，在原“三大类”归类上进行突破，彰显了对生态保护工作的重视。应用“新版土地分类”进行第三次全国土地调查，可实现国土资源各项管理数据的有效继承和历史可追溯性，对于研究和掌握我国土地利用变化情况、维护社会稳定大局具有一定意义。

——注重与其他部门用地分类标准的衔接，兼顾部门管理工作需求

“新版土地分类”中通过细化二级地类、增加“湿地”归类表的方式，实现了土地分类与《湿地分类》（GB/T24708-2009）相衔接，可最大限度避免部门数据由于分类及统计口径差别造成数据冲突。“新版土地分类”对城市建设用地分类内容进行了细化，与住建部门的《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB50137-2011）基本建立了“一对一”或“多对一”对应关系，使城市规划部门确定的规划用途在土地供应和不动产统一登记环节有了明确的土地分类可以落实，能更好支撑土地供应和登记等工作，确保土地分类对相关管理实现更加精细化和实用化的全力支撑。同时，“新版土地分类”还结合近年来国土资源部、农业部等部门印发的相关地类认定文件要求及实际监管工作中发现的问题，对“农村道路”“设施农用地”等二级地类含义进行了补充、修改和完善。

“新版土地分类”有利于促进资源环境社会经济和谐与可持续发展

“新版土地分类”的出炉，也是查清土地家底催生的产物。

张凤荣介绍，2007年启动的第二次全国土地调查，全面查清了当时全国的土地利用现状，形成了以2009年12月31日为标准时点的土地基础数据，在土地规划、用地计划、土地整治、统计、登记及信息化管理等国土资源管理事务中发挥了重要作用；同时，在农、林、水、交通、城市管理等有关部门的涉地工作中也得到了广泛应用；也先后为全国人口普查、农业普查、经济普查、水利普查、地理国情普查等全国性调查工作提供了重要支撑。

张凤荣表示，土地利用是随着经济社会的发展而变化的，现在的土地利用现状与10年前已经有很大不同。新时代中国特色社会主义建设对查清土地家底提出了新的要求。2017年10月8日国务院发布《关于开展第三次全国土地调查的通知》，决定启动第三次全国土地调查。这项重大国情国力调查直接加速了新版土地分类标准的出炉。

在张凤荣看来，“新版土地分类”实现了分类标准的继承性与稳定性、科学性与适用性、开放性与协调性相统一，是顺应新时代“社会主义生态文明观”的重要产物。第三次全国土地调查全面应用“新版土地分类”，必将进一步提升国土资源管理水平，为贯彻落实党的十九大提出的强化湿地保护和恢复、加强生态文明建设、完善生态环境管理、实施国土空间用途管制和开展生态保护修复等决策部署提供有力支撑。

“此举对推进政府治理体系和治理能力现代化、实现资源环境社会经济和谐与可持续发展，具有重大意义。”张凤荣肯定地表示。